TỔ-CHỨC LÃNH-THỔ

TỔ-CHỨC LÃNH-THỔ

GS Nguyễn Văn Tương

Muốn cất một cái nhà, nhất-định phải nghiên-cứu địa-hình, địa-vật. Nhà phải xoay mặt ra trục giao-thông, hoặc đường bộ hoặc đường thủy, nếu có thể hướng mặt trời mọc ban sáng, để hưởng không-khí trong lành của tạo-hóa vạn vật. Diện-tích xây cất, cấu-trúc căn nhà, sự sắp xếp các gian phòng, số cửa cái cửa sổ phải mở, mọi việc đều tùy theo số nhân-khẩu, tùy theo quan-niệm của gia-chủ và gia-đình (Nhiều khi tiếng nói của gia-chủ bà có ưu-thế hơn ý-kiến của gia-chủ ông). Chung quanh nhà, phải rào giậu, cổng khóa, nuôi chó, như thế nào, tùy theo tình-hình an-ninh trong vùng.

Khi bạn đến viếng thăm lần đầu tiên gian nhà của một người nào đó, nhìn qua lối đi vào, cách giữ gìn sân trước, lối bài-trí các cây kiểng, cách sắp đặt phòng tiếp khách, là bạn hình-dung ngay được phần nào cuộc sống của gia-đình người ấy.

Trên bình-diện quốc-gia, có khác chi lắm đâu. Mọi cơ-cấu tưởng chừng như tự-nhiên mà có, đều có lý-do phát-sinh và tồn-tại của nó.Tại sao Hoa-kỳ đặt thủ-đô tại Washington?. Tại sao nước Đức nhất-định di-đô về Berlin?. Tại sao Israel và Palestine bên nào cũng nhất-định đòi cho kỳ được Jérusalem làm thủ-đô? Tại sao thủ-đô của Việt-nam là Hà-nội mà không là Saigon hay là Huế? Tại sao có nước áp-dụng hình-thái liên-bang như Hoa-kỳ, Liên-xô cũ, Canada, Úc-châu, Ấn-độ, Đức? Tại sao các nước khác áp-dụng hình-thái đơn-lập, như Trung-quốc (diện-tích tương-đương với Hoa-kỳ), Anh, Pháp, Ý, Việt-nam? Tại sao có những tác-giả chủ-trương tập-quyền, có tác-giả khác chủ-trương phân-quyền, tản-quyền? Có gì khác-biệt giữa các khái-niệm ấy hay không? Chúng tôi cố-gắng trả lời một số các câu hỏi trên, quanh hai vấn-đề: thủ-đô và hình-thái, mà tập-trung sự phân-tách vào trường-hợp nước ta.

Về vấn-đề thủ-đô, yếu-tố lịch-sử có tính-chất quyết-định. Những người Âu-châu di-cư bằng đường biển sang Bắc-Mỹ tìm đất sống từ các thế-kỷ XVI và XVII trở đi (tầu Mayflower) cập bến đầu tiên tại miền Đông Hoa-kỳ bây giờ, là bến bờ gần nhất đối với họ, cũng như người Việt-nam tị-nạn cộng-sản bước đầu đổ bộ lên đất Thái-lan, Mã-lai, Nam-dương vậy. Thành-phố Washington ở ven biển Đông Hoa-kỳ trở thành thủ-đô liên-bang sau khi Hiến-pháp Hiệp-chúng quốc Hoa-kỳ được ban-hành vào năm 1787, và là nơi cư-ngụ của Tổng-thống Hoa-kỳ, mặc dầu về sau Hoa-kỳ mở rộng bờ cõi về phía Tây. Berlin đã là thủ-đô của nước Đức sau khi Bismark thực-hiện cuộc thống-nhất vào năm 1871. Sau khi thế-chiến thứ hai chấm dứt, Bonn là thủ-đô tạm-thời của Cộng-hòa liên-bang Đức, cho đến khi nước Đức tái thống-nhất cuối năm 1990. Dân-tộc Đức tự-hào một cách chánh-đáng trở về thủ-đô cũ: Berlin. Còn Jérusalem mang nặng tính-chất lịch-sử tôn-giáo, vì đây là chốn khai đạo và là nơi hành-hương của Thiên-chúa giáo, Do-thái giáo và Hồi-giáo, cho nên cả Israel lẫn Palestine đều một mực giành cho được thủ-phủ nầy, khiến cho vấn-đề khó giải-quyết, nếu không có sự tương-nhượng của đôi bên.

Chúng ta khách-quan nghĩ gì về thủ-đô Hà-nội?. Sau 30 năm chinh-chiến, nay nước nhà đã thống-nhất từ mũi Cà-mau cho đến ải Nam-quan, trải dài trên 1600 kí-lô-mét từ Nam chí Bắc, từ vĩ-tuyến 8 đến vĩ-tuyến 23 Bắc bán-cầu, dọc theo rặng Trường-sơn, chiều dài lớn hơn chiều ngang, miền Bắc rộng ra với trung-châu mầu mở sông Hồng và miền Nam phì-nhiêu bao la với đồng-bằng sông Cữu-long. Có tác-giả nói rằng nước Việt-nam ta hình chữ S. Đúng ra nó có hình con rồng đang vươn mình bay lên cao, mặc dầu kẻ viết bài nầy chưa bao giờ thấy con rồng ra sao cả !. Nhìn hình-thể như vậy, chúng tôi nghĩ quả tội cho nhân-dân miền Nam có chuyện gì cần thân-hành liên-lạc với Chánh-quyền trung-ương ở Hà-nội, thật là vấn-đề nan-giải phải bỏ cả công ăn việc làm, khó khăn vô vàn mới có thể ra tận miền Bắc. Ngược lại chánh-quyền trung-ương ở Hà-nội muốn đi thăm dân miền Nam cho biết sự-tình chắc cũng không tiện-lợi lắm đâu!

Đã đành Hà-nội mang nhiều ý-nghĩa lịch-sử. Ông Hồ-chí-Minh tuyên-bố nền độc-lập ngày 2 tháng 9 năm 1945 tại quảng-trường (trong Nam gọi là công-trường) Ba-đình, Hà-nội. Từ năm 1955 về sau, Hà-nội vẫn là thủ-đô Việt-nam dân-chủ Cộng-hòa, và cũng là nơi tuyên-bố nền thống-nhất sau ngày 30 tháng 4 năm 1975. Nhưng lịch-sử cận-đại còn ghi rằng Hoàng-đế Bảo-Đại đã cáo-bãi các hiệp-ước áp đặt chế-độ bảo-hộ và thuộc-địa của Pháp tại nước ta và tuyên-bố Việt-nam độc-lập tại kinh-đô Huế ngày 17 tháng 4 năm 1945. Hà-nội ngày nay là thành Thăng-long ngày xưa từ đời nhà Lý (thế-kỷ XI đến thế-kỷ XIII), qua đời nhà Trần (thế-kỷ XIII đến thế-kỷ XV), cho đến đời Hậu Lê (thế-kỷ XV đến thế-kỷ XVIII), nhưng nước ta cho đến cuối thế-kỷ XVI chỉ trải dài tới Quảng-nam. Vào thời Trịnh Nguyễn phân-tranh, các Chúa Nguyễn mới khởi-sự cuộc Nam-tiến góp công lớn mở rộng bờ cõi. Vậy mà trong chiến-dịch đổi tên đường phố Saigon, Chúa Hiền Nguyễn-phúc-Tần (1648-87) cũng bị di-tản luôn.

Đến khi thống-nhất sơn-hà, vua Gia-Long (1802-19) đặt quốc-hiệu là Việt-nam và, rất có thể vì hình-thể nước ta trải dài từ Nam chí Bắc, đặt kinh-đô ở Phú-Xuân, tức là thành Huế bây giờ, vào Nam ra Bắc khoảng cách gần như đồng đều. Vậy tại sao Liên-bang Đông-Dương thuộc Pháp đặt thủ-đô tại Hà-nội? Chúng tôi nghĩ người Pháp có những nhu-cầu chiến-lược, chiến-thuật cho chánh-sách xâm-lược của họ. Sau khi đã ký-kết không biết bao nhiêu hòa-ước với Triều-đình Huế, Chánh-phủ Pháp, để an-tâm cai-trị nước ta, vẫn muốn có các hiệp-ước với nhà Thanh bên Trung-quốc. Đó là các hiệp-ước Thiên-tân ngày 11 tháng 5 năm 1884 và ngày 9 tháng 6 năm 1885. Lý-do là Trung-quốc từ ngàn đời vẫn xem Việt-nam là một nước chư-hầu của Trung-quốc, chứ không phải là một nước anh em ‘’môi hở răng lạnh’’ đâu !. Cho đến các đời nhà Nguyễn, Triều-đình ta vẫn xem Trung-quốc là nước đàn anh, mặc dầu Trung-quốc lúc bấy giờ và lâu về sau là một nước lạc-hậu chậm tiến, bị các nước Tây-phương và luôn cả Nhựt-bổn sỉ-nhục muôn điều. Ai còn lạ gì Tiến-sĩ Henry Kissinger đã có nhiều lần sang Trung-quốc vào đầu thập-niên 70. Nhân một lần tiếp-kiến sứ-giả Hoa-kỳ, Ông Mao Zedong có đề-cập đến chủ-nghĩa bành-trướng của Liên-xô, cho rằng "thật là tồi-tàn". Làm như Trung-quốc bây giờ từ bỏ chủ-nghĩa bành-trướng rồi sao? Vậy làm sao giải-thích chánh-sách hải-phận của Trung-quốc, nhất là vấn-đề các quần-đảo Tây-Sa và Trường-Sa? Nghe nói trong thời-gian gần đây, Hà-nội có ký-kết với Trung-quốc một hiệp-ước về ranh giới Việt Trung bất lợi cho Việt-nam?

Khi xưa, chánh-quyền Đông-dương thuộc Pháp đóng đô tại Hà-nội có thể để sẳn có người đối-thoại tiếp-cận với Trung-quốc về mọi vấn-đề biên-giới chăng? Vậy nếu trong tương-lai, Hà-nội vẫn được duy-trì làm thủ-đô nước Việt-nam, chúng tôi thấy nên hạn-chế thủ-đô trong vai trò một trung-tâm chánh-trị văn-hóa mà thôi, để một thành-phố miền Nam là Saigon giữ nhiệm-vụ một trung-tâm kinh-tế thương-mãi. Saigon có thể đóng vai tuồng một hải-cảng, còn Hà-nội, vì vị-trí địa-dư, không thể đảm-nhận chức-năng ấy. Nhìn vào bản đồ, chúng ta thấy rõ rằng Saigon nằm trên các lộ-trình quốc-tế về hải-vận lẫn không-vận, có khả-năng phát-triển ngang hàng với Singapore và Hongkong. Đã vậy mà chúng ta còn nên nghĩ tới việc giải-tỏa áp-lực nhân-số trong các thành-phố Hà-nội, và nhất là Saigon trong 30 năm, hay 50 năm nữa, bằng cách có kế-hoạch phát-triển hợp-lý và kịp thời các thành-phố khác, như Nam-định, Hải-phòng, Huế, Cam-ranh, Nha-trang, Biên-hòa, Mỹ-tho, Cần-thơ, vân vân.

Có những tiềm-năng mà chúng ta có thể khai-thác vì lợi-ích quốc-gia, nếu chỉnh-trang lãnh-thổ đi đôi với một chánh-sách phân-quyền.

Về chánh-sách phân-quyền, chúng ta cần tiên-khởi định-nghĩa danh-từ, bởi danh có chánh, thì ngôn mới thuận. Về phương-diện tổ-chức các quyền hiến-định, người ta thường nói đến chánh-sách phân-quyền do Montesquieu chủ-trương trong quyển L’Esprit des Lois (Vạn-pháp Tinh-lý), nhằm phân-biệt giữa ba quyền chánh-yếu trong quốc-gia là Lập-pháp, Hành-pháp và Tư-pháp, cốt để tránh nạn độc-tài. Hiểu theo nghĩa nầy, sự phân-quyền không nằm trong đề-tài ‘’Tổ-chức lãnh-thổ’’ của chúng tôi. Trong khuôn khổ bài viết nầy, phân-quyền cũng đối-nghịch với tập-quyền, mà chỉ trên bình-diện lãnh-thổ. Nhìn vào bản đồ nước Pháp là nơi kẻ viết bài nầy nhận làm quê-hương thứ hai, chúng ta sẽ thấy rằng tất cả các lộ-trình hỏa-xa, ô-tô, hàng-không đều hướng về thủ-đô Paris, đúng là một tổ-chức đầu to đít teo. Muốn đi từ Marseille ở miền Nam nước Pháp về Brest ở miền Tây Bắc hoặc về Strasbourg ở miền Đông Bắc, con đường tiện-lợi nhất là về Paris trước đã, rồi sau đó muốn đi đâu thì đi. Đó là di-sản của một nền cai-trị tập-quyền mà nước Pháp thừa hưởng từ đầu thế-kỷ XIX.Tập-quyền thường dẫn tới cửa quyền, độc-quyền, chuyên-quyền, lạm-quyền, hối-mại quyền-thế, là một trọng-tội hình-sự. Tệ-trạng ấy cần được nhanh chóng dẹp bỏ. Bởi bây giờ là thời-đại phải tôn-trọng nhân-quyền: tự-do và bình-đẳng.

Thái-độ tôn-trọng nhân-quyền thể-hiện qua tổ-chức lãnh-thổ, dầu là dưới hình-thái liên-bang hay hình-thái đơn-lập cũng vậy. Phân-quyền ở đây nhằm mục-đích thục-thi nguyên-tắc dân-chủ, khai-thông hoạt-động bộ máy Nhà nước và tạo cho người dân những điều-kiện thuận-lợi nhất để phát-triển cuộc sống. Có thể phân-quyền qua hình-thái liên-bang ghi trong Hiến-pháp, như tại các nước Hoa-kỳ, Canada, Mexico, Brésil, Argentine, Úc châu, Đức, Ấn-độ, Mã-lai, vân vân, để tôn-trọng các sắc-thái sinh-hoạt đặc-thù của mỗi tiểu-bang, để người dân tự-do chọn lựa nhà cầm-quyền tiểu-bang, hầu quản-trị hợp-lý quyền-lợi của địa-phương mình, không có sự can-thiệp ồ-ạt của chánh-quyền liên-bang. Có thể phân-quyền trong khuôn khổ một quốc-gia có hình-thái đơn-lập như Pháp, Anh, Ý, qua phương-sách tự-trị mà luật-pháp nhìn nhận cho các cấp Vùng, Hạt và Xã, cũng nhằm mục-đích để người dân rộng quyền chọn lựa nhà cầm-quyền địa-phương hành-động dưới sự giám-hộ của đại-diện chánh-quyền trung-ương. Ở đây chúng tôi thấy cần mở dấu ngoặc đơn nhỏ để phân-biệt hai cụm từ gần nhau, nhưng rất khác biệt, ít nhất trong ngữ-vựng luật hành-chánh: phân-quyền và tản-quyền. Địa-phương phân-quyền (décentralisation), có lúc gọi là "dân-chủ địa-phương" (démocratie locale) có nghĩa là nhân-dân bầu nhà cầm-quyền địa-phương để quản-lý quyền-lợi của địa-phương, như nói trên dưới sự giám-hộ của chánh-quyền trung-ương. Còn tản-quyền (déconcentration) là hành-vi của chánh-quyền trung-ương gia-tăng quyền-hạn của các viên-chức do trung-ương bổ-nhiệm tại các địa-phương, mục-đích đem chánh-quyền đến gần dân.

Có người hỏi một cách rất hợp-lý: Tại sao Trung-quốc có một diện-tích thênh-thang như Hoa-kỳ mà là một nước đơn-lập, trong lúc có rất nhiều di-biệt giữa vùng nầy với vùng khác, như giữa Quảng-đông và Quảng-tây, giữa Phước-kiến và Mãn-châu? Nếu hình-thái liên-bang biểu-hiện tính-chất dân-chủ của chế-độ, Liên-xô cũ có phải là một nước dân-chủ không?. Các nước cộng-sản chủ-trương ‘’tập-trung dân-chủ’’, một cụm từ tự nó mâu-thuẫn lấy nó, che đậy một chế-độ độc-tài do đảng giựt dây, không chấp nhận bất-cứ một sự dị-biệt địa-phương nào,  thành ra liên-bang như Liên-xô hồi trước hay đơn-lập như Trung-quốc bây giờ thì cũng tập-quyền như nhau, không khác chi mấy, trừ ra một vài khía cạnh văn-hóa nghệ-thuật mà trước kia Moscou dành cho các dân-tộc vùng xuyên Caucase hay Trung-Á. Đặc-biệt tại Liên-xô cũ, có một yếu-tố hợp-nhất không thể không biết đến là vai trò "anh chị cả" của chủng-tộc xờ-lao  (Russie, Biélorussie, Ukraine) trong đảng cộng-sản, trong Hồng-quân, trong K.G.B., trong nền hành-chánh, ở khắp các nước Cộng-hòa hội-viên. Chúng tôi nói là yếu-tố hợp-nhất của Liên-xô mà đó cũng chính là một trong các yếu-tố khiến cho Liên-xô vỡ nát tan tành.

Bây giờ ta về, ta tắm ao ta. Nếu nhận thấy rằng nước Việt-nam thống-nhất vẫn có những sắc-thái đặc-thù của mỗi Vùng Bắc, Trung, Nam, cần được tôn-trọng, những nhu-cầu chánh-đáng riêng biệt cần được thỏa-mãn, Quốc-hội lập-hiến tương-lai có thể có một trong hai thái-độ. Hoặc tuyên-bố Việt-nam là một Cộng-hòa liên-bang gồm có Bắc-bộ, Trung-bộ và Nam-bộ. Hoặc chỉ tuyên-bố Việt-nam là một Cộng-hòa đơn-lập, gồm có Bắc-phần, Trung-phần và Nam-phần., có quy-chế tự-trị hành-chánh. Đây không phải là theo vết chân của thực-dân Pháp, vì việc phân chia ra ba miền đã có từ đầu thế-kỷ XIX, khi vua Gia-Long chỉnh-đốn việc cai-trị nước ta tùy theo nhu-cầu tiện-ích của dân-chúng và sắc-thái sinh-hoạt cùng phong-tục tập-quán ở mỗi nơi. Miền Trung có đất Kinh-kỳ gồm 4 doanh: Quảng-đức (Thừa-thiên), Quảng-trị, Quảng-bình, Quảng-nam, và 7 trấn: Thanh-hóa, Nghệ-an, ở phía trên, Quảng-nghĩa, Bình-định, Phú-Yên, Bình-hòa (Khánh-hòa), Bình-thuận, ở phía dưới. Miền Bắc từ Ninh bình trở ra gọi là Bắc-thành, gồm 5 nội-trấn: Sơn-nam thượng (Hà-nội, Hưng-yên), Sơn-nam hạ (Nam-định, Thái-bình), Sơn-tây, Kinh-bắc, Hải-dương, và 6 ngoại-trấn: Tuyên-quang, Hưng-hóa, Cao-bằng, Lạng-sơn, Thái-nguyên, Quảng-yên. Miền Nam từ Bình-thuận trở vào  gọi là Gia-định thành, gồm 5 trấn: Phiên-an (Gia-định), Biên-hòa, Vĩnh-thanh (Vĩnh-long và An-giang), Vĩnh-tường và Hà-tiên. Ở Bắc-thành và Gia-định thành, đều đặt chức Tổng-trấn và Phó tổng-trấn, thay mặt Triều-đình coi sóc các trấn đặt dưới quyền các quan lưu-trấn hay quan trấn-thủ, quan cai-bạ và quan ký-lục.

Căn-cứ vào tổ-chức hành-chánh hiện-tại, chúng ta có thể hình-dung 3 miền như sau. Bắc-bộ gồm các thành-phố Hà-nội và Hải-phòng cùng 14 tỉnh từ Hà-nam-ninh trở ra. Trung-bộ gồm 10 tỉnh từ Thanh-hóa cho đến Thuận-hải, và Nam-bộ gồm thành-phố Hồ-chí-Minh và 12 tỉnh từ Đồng-nai trở vào cho đến Minh-hải cùng đặc-khu Vũng-tàu Côn-đảo. Mỗi miền đều có thủ-phủ: Bắc-bộ có Hà-nội, Trung-bộ có Huế, Nam-bộ có thành-phố Hồ-chí-Minh. Chúng tôi mong ước Huế được nâng lên hàng thành-phố, để làm thủ-phủ cho Trung-bộ, cũng trong kế-hoạch thiết-lập thêm các trọng-điểm giải-tỏa áp-lực nhân-số tại các thành-phố Hà-nội và Saigon.

Nếu công-thức liên-bang được Quốc-hội thông-qua, Hiến-pháp tương lai có thể noi gương các quốc-gia liên-bang, nhất là Cộng-hòa liên-bang Đức để phân-định 3 loại thẩm-quyền: thẩm-quyền chuyên-biệt của Trung-ương (ngoại-giao, quốc-phòng, quân-đội, tiền-tệ, thuế-vụ, quan-thuế, bưu-điện, giao-thông, chuyển-vận), thẩm-quyền chung cho Trung-ương lẫn các miền (kinh-tế, tư-pháp, dân-luật, hình-luật, luật lao-động, khoa-học), và thẩm-quyền chuyên-biệt của các miền (giáo-dục, văn-hóa, canh-nông, lao-động, xã-hội, vân vân).

Nếu Quốc-hội duy-trì hình-thái đơn-lập, nền hành-chánh địa-phương có thể noi gương các nước Anh, Pháp và nhất là Ý, nhưng trên nguyên-tắc các thẩm-quyền cấp miền chỉ ở bình-diện quản-trị hành-chánh mà thôi. Theo công-thức nầy, các miền được quan-niệm như là những trạm giao-liên giữa Chánh-quyền trung-ương và các tỉnh và chiụ sự kiểm-soát của trung-ương. Lẽ dĩ-nhiên, trên đây chỉ là những ý-kiến sơ-khởi cần được bổ-sung mới thực-hiện được, nhất là về phương-diện thượng-tôn pháp-luật phải lập cơ-quan tài-phán phân-định thẩm-quyền, như tòa án kiểm-soát hợp-hiến tính trong công-thức liên-bang, tòa-án kiểm-soát hợp-pháp tính trong công-thức đơn-lập.

Một ý sau cùng thay kết-luận. Chúng tôi mở đầu bằng ví-dụ kiến-trúc một ngôi nhà. Bây giờ kết-thúc câu chuyện cũng bằng hình-ảnh một ngôi nhà. Lúc mái đầu hãy còn xanh, kẻ viết bài thích nghe hát: "Cái nhà là nhà của ta. Ông cố ông sơ lập ra. Các con hãy gìn giữ lấy"... Đất nước là cái nhà do tổ-tiên sáng-lập. Chúng ta có nhiệm-vụ bồi đắp cách sao cho nó ngày càng chắc chắn,sáng sủa, đẹp mắt. Biết cách tổ-chức lãnh-thổ, chúng ta sẽ góp phần làm cho cái nhà của ông bà để lại thêm phần khoáng đạt, hanh-thông, văn-minh, chiêu-khách. Ai đã đến một lần thì còn muốn trở lại nữa, bởi đó là nơi sung mãn, ấm no, tự-do, dân-chủ./.